一、前言
截止2014年12月止全球人口已突破72億，且每年以7,000萬人之速度增加，人口增加糧食與資源須求自然高漲，這也就是近年來鄰近國家為海洋中島、礁主權爭議不斷的原因之一；另外，許多鄰海國家積極維護200浬經濟海域權益，其不外乎海洋中之資源。不論「海洋立國」或「海洋興國、藍色革命」，在在顯示海洋利用的重要性，畢竟海洋占地球71%，如果能善用這樣立體水域從事糧食生產，至少解決部分糧食不足危機，同時對地球環境是友善，降低陸地墾伐、逕流、沙漠化的發生。
漁業存在與發展，不單提供我們優質魚類蛋白，糧食來源；更會帶動漁業相關經濟體系的發展，像造船、漁具、五金、油漆、補給、加工⋯⋯等等，並且創造就業機會。臺灣人口稠密，陸域幅員狹小、相對自然資源缺乏，但臺灣四面環海，經濟海域約18萬平方公里5倍於陸地面積；東岸有黑潮流經，西岸有冷水及暖水交會區，海洋生態多樣，有利於漁業發展。因此，臺灣從1945年產量不足10萬公噸逐年增產迄2013年達127.4萬公噸1,016億產值，早期沿岸、近海、粗放養殖逐漸發展到遠洋及集約、生物技術養殖，也贏得公海六大捕魚國家、養殖王國美譽。同時，大大小小漁船曾達到3萬3千多艘，約90萬總船噸位，2013年大小船筏降為22,944艘，總船噸位60萬4,793，專、兼業從業人數325,383人。
臺灣漁業發展迄現，產量與產值比例上遠洋漁業佔50%至60%，如果扣除內陸養殖年25至30萬公噸，則遠洋產量介於70萬至90萬公噸，產值450至500億。換言之，在經濟海域捕撈之沿近海漁獲已逐年下降，從早期3、40萬公噸迄2013年剩15萬2,587公噸；另按2013年漁業別分遠洋從業人數為1萬5,726人，沿近海為21萬3,283人，養殖業為8萬9,169人，其他內陸漁撈7,205人，又依漁業屬性遠洋漁獲70%至80%在基地直接輸銷他國，沿近海外銷所佔比例不高比較大宗者有冰藏鮪魚、鯖鯵魚、鱰魚年約3至4萬公噸，養殖漁業外銷有石斑、吳郭魚、鰻魚等年約 4至5萬公噸。如此的產業結搆說明遠洋是屬於商業性質，沿近海屬於家計性質；遠洋漁獲以外銷為主，沿近海及養殖漁獲以內銷為主。
海洋漁業的對象是水產動植物，具有再生性，資源的利用不失衡、棲地的維護妥善是可永續利用，亦即海洋漁業是利用其孳息，孳息的高低依存環境的良窳，在我們主權所及18萬平方公里的海田，可以按照我們規劃與決心達成我們想要的。而公海漁撈，臺灣政治地位未能突破，國際處境艱困，雖然遵守國際漁捕規約，但公海及跨界魚種養護保育不能折扣、配額縮減、面對中國大陸競爭與打壓，遠洋作業成本逐步增加，且漁獲大部分非國人所享用，政策上應有所調整。養殖漁業一直以來被認為填補海洋漁撈產量的不足，2012年全球漁業總產量1億5,800萬公噸其中養殖佔6,660萬公噸，預估3、5年將追上海洋漁撈的產量，未來在世界食物及動物蛋白質來源供應角色上更形重要，惟臺灣受限於水土資源不足、魚病毒、災害等問題，如何尋找養殖漁業另一片天空，更是眾所期待。本文僅就當前漁業面臨幾項重要問題，思索在「環境保育」、「糧食安全」、「社會安定」三個層面上，提出「新漁業政策」，俾助益臺灣漁業永續發展。
二、問題
（一）、漁業資源過度利用，棲地遭受破壞
1945年漁業政策係以鼓勵生產，修建造大小漁港為目標，並自1953至1972年實施5期4年經建計畫，漁者有其船、漁船大型化，1964年在臺灣海峽就有200組雙拖漁船及1,400艘中小型單船拖網作業，幾乎將海底闢為高速公路，這種獵捕型漁法於1967年開始按漁船大小禁止在3、6、12浬拖網作業及拖網漁船禁、限建，其他漁法之漁船可自由建造，當時近海漁業蓬勃發展，產量自1960年9萬1,170公噸逐升至1980年37萬0,906公噸最高點後，即逐年下降至2013年僅剩12萬5,021公噸；100噸級以下動力漁船1960年為5,440艘增加至1980年12,752艘。如以每船噸努力漁獲量（CPUE）計算1988年之前可生產1.13公噸，之後卻逐年下降迄2010年僅剩0.57公噸，顕示資源已失衡。另外一些積極性漁法如流刺網、扒網、魚勿仔魚網、快速網等這些高效率漁法對資源傷害加速。又，台灣海岸線包含有岩礁岸、藻礁、泥灘、沙灘、河口、珊瑚礁、紅樹林、草澤、沙洲、潟湖等多樣的棲地類型。這些棲地不僅孕育了多種生物，生產力高，是沿近海漁業得以維續的基礎，更具有保護海岸、防洪、淨水、調節微氣候、吸附清除毒物等功能。但隨著人口成長，工商業的發展，廢水排放，海岸消波、護堤水泥塊，高山林地墾殖，極端氣候影響等等的破壞，近岸貝、藻、魚類棲地嚴重受到破壞。
（二）、漁場縮小，開發中國家爭取配額、保育與管理尚有落差
隨著沿近海資源的變動，漁撈技術的引進，船具規模擴大，臺灣漁船作業漁場由近海發展到遠洋，從亞洲鄰近國家領海以外拖網漁場至三大洋領海外包括傳統鮪釣、流刺網、魷釣、圍網、秋刀魚捧受網作業漁場，遠洋基地遍及大洋各港口，加以政府1988年訂頒「漁業發展方案」開放700噸級以上漁船建造，遠洋漁產量由1950年8萬5,210公噸一路倍增，迄1990年高達88萬6,859公噸，漁業發展重心側在遠洋，當時鄰海國家3浬領海外即為公海，在公海捕魚是自由，有些國家在1994年「1982年聯合國海洋法」公約未生效時已採取經濟海域保護措施，但透過入漁、漁業合作，遠洋漁船仍舊有漁場的作業空間，但「1982年聯合國海洋法」公約生效後，領海擴張為12浬並有200浬專屬經濟海域，又1992 年的「坎昆宣言」、「責任捕魚宣言」，1993 年通過停止在公海使用大型流刺網捕魚決議、制定「促進公海漁船遵守國際養護與管理協定」，1995 年通過「責任漁業行為規約」，以及國際上陸續成立區域漁業管理組織，對於海洋漁業資源實施配額、觀察員制度，臺灣遠洋漁船作空間逐漸縮小，且公海「自由捕魚」轉為「養護保育、責任制」漁業。同時臺灣遠洋漁船在國際引起重大非議事件有1990年代公海流刺網、2006年大西洋鮪漁業遭受制栽，這些均因保育觀念及管理問題致產業、國家蒙受損失。另開發中國家如中國在國際組織打壓臺灣積極爭取配額，以及原可漁業合作或入漁國家如印尼、太平洋島國等不斷提高條件，致喪失漁場，均是嚴重考驗。
（三）、養殖水土資源利用受限、魚病及技術外流
台灣養殖漁業發展已有三百餘年的歷史，因為長期的發展及演進，養殖技術在國際間相當盛名，同時民間也累積了深厚之生產技術。1972至1981年，短短十年間台灣養殖面積由4萬7,167公頃增加為6萬0,829公頃，年生產量8萬1,336公噸增加為20萬1,925公噸，年平均成長率超過10%。1981至1991年為養殖漁業之巔峰，其中淡水養殖面積為2萬3,714公頃，生產量為16萬8,227公噸；鹹水養殖面積為2萬9,927公頃，生產量為8萬5,121公噸；淺海養殖面積為1萬5,612公頃，生產量為3萬0,372公噸。總體而言，1991年迄2013年臺灣養殖漁業產量維持在30萬公噸400億產值、面積5萬公頃，早期從淡水草、鰱魚、蜆、虱目魚至鰻魚、蝦、海鱺、文蛤、牡蠣、鱸魚、九孔、烏魚、石斑等，養殖種類繁多，種苗技術成功，但也帶來地層下陷、國土鹼化之批評。同時，也因養殖環境惡化，引進中國稚魚、苗等，魚病迭迭發生，如草蝦、九孔、石斑，有些養殖種類不再盛況，加以兩岸交流與競爭，很多關鍵性技術外流，相信石斑魚倍增及虱目魚外銷對岸計畫不久必須改弦易轍。
（四）、漁產普及及品質安全有待加強
食品衛生安全之相關議題，在全世界皆備受矚目，鑑於消費者對食品衛生安全日益關切，各國紛紛加強對進口食品及原料的管制措施，為順應國際潮流與消費者需求，確保生產者與消費者之健康與安全，漁產品的源頭管理與衛生安全，已成為未來漁業發展的新契機。理論上臺灣漁產年平均120萬公噸，足夠平價提供國人曰常及年節食用，但遠洋漁獲70至80%直接外銷，雖然也有從他國進口魚貨，但食用均為高價水產品數量不多，其他以飼料為大宗。因此，在傳統市場石斑、蝦蟹、鰻或大宗漁獲，其價格讓庶民覺得偏高，國人食魚文化有欠及每年每人食魚量為35公斤尚不乃日本一半。
（五）、漁業勞力補充困難，漁村、漁港冷清
隨著經濟發展，工商、服務業所得及比例逐年提高，漁船船員之待遇逐漸不及陸上勞工，又漁工長期於海上作業，工作環境不佳，工時長及危險性，國人上漁船工作意願低，漁業勞力不足情形普遍存在，從早期開放遠洋漁船使用一定比例之外籍船員，到近海漁船；從外籍船員開放至准許雇用中國船員；從三分之一放寬至二分之一，再放寬至幹部船員以外；從50噸級以上能雇用外來船員再降至20噸級以上可雇用，最後降低至10噸級以上漁船在12浬外作業可雇用外來船員。一連串開放顯示本國籍船員補充困難，如漁船之基層船員完全需仰賴外籍或中國船員，將來勢必面臨幹部船員的斷層。但統計上海洋漁業從業人員有22萬9,009人，漁會甲、乙類會高達39萬8,506人這存在很多問題。另外，受到沿近海漁業衰退影響及遠洋漁船長年在國外基地卸魚補給，全國225處大小漁港及35處生產地魚市場，不復當年熱絡，且部分漁港設施被批評投資浪費，其直接影響漁村繁榮，大者如基隆正濱、興達、安平、前鎮、鼓山、王功、龍鳳、金樽、枋寮等小者如金、馬澎湖馬公以外之小漁港，其不勝枚舉。
（六）、其他如兩岸、臺曰、臺菲漁場重疊；漁業補貼；國人國外經營漁業；海
域利用衝突；氣候變遷的影響等亦是漁業所面臨的重要問題
三、新漁業政策
政策願景
產業穩定發展、環境平衡永續、漁村人口活絡
政策目標
在「環境保育」層面上，希望能維護永續且安穩之生態環境；在「糧食安全」層面上，期望能提供安全且衛生之水產品供應；在「社會安定」層面上，能提供漁業工作者穩定的生活與工作環境。
政策策略
在環境保育上——生態
（一）、漁場、棲地保護要有一個完整性，人工魚礁無其必要性，應該整合山、河、海域一體保育摡念與作法。沒魚就沒漁業、沒漁民、沒漁會，再多補助沒效。
（二）、對沿近海漁船提高休漁獎勵金1倍以上，傷害魚源 及魚類繁殖場的漁法、漁具 如三層流刺網、飛魚卵、稚仔魚建立退場機制。這樣可紓解資源、勞力不足的壓力。
（三）、海巡護漁的職能要加強，護漁工作非單單協助事項，應列為本職工作之一，對於中國侵入24浬作業漁船，應強有力作為，包括沒入漁船、漁具、漁獲。
（四）、建立養殖環境控管機制，台灣水土資源有限，陸上魚塭擴大已是不可能，政策上應引導專區，淡、海水統籌供應系统、盡量配合滯洪池供應淡水，有效運用地理資訊系統查報放養情形，控管生產環境。
在糧食安全上——生產
（一）、大宗遠洋魚貨部分調配回國內消費，平衡供需。台灣遠洋漁船捕撈漁獲幾乎賣給日本、泰國、中國還有其他國家，國人享受不到，加上沿近海資源不足，養殖有時青黃不接，民眾普遍認為【魚愈吃愈貴】吃魚不覺得有幸福感，如能調配大宗魚貨普羅大眾，才是有為的政府，民眾更能支持漁業政策。當然，對於遠洋調配作法相對也會建立一套國際魚價平準魚價平準機制，以穩定經營者。
（二）、推動認證制度有品牌的漁產加工，以及建立魚貨產銷低温流程。如「漁產品產銷履歷」、「產地標識」加工應導入「HACCP」等等，以提高漁產品質、價值。
（三）、發展設施養殖及推動海上養殖漁業。未來人類對水產蛋白質需求將逐步加重，臺灣水土有限，利用既有設施，如棄養九孔池、繁殖池，或是現有漁池，發展工廠式立體養殖業；另外，挪威、日本、夏威夷很多國家都利用自已海域發展海上養殖，台灣海上養蚵也很多，應該進一步推展深海養殖，小漁民陸上養較大苗提供大漁民（企業）海上箱網養，大家分段分工合作賺錢。養殖還有很多另項發展，如生物科技、節能養殖、觀賞魚類、養殖區休閒觀光。
（四）、沿近海漁業及漁港、漁村多元發展。沿近海漁業因應水產資源利用方式的改變及調整，其定位將不限於生產之層面，將配合相關環境資源之多元化運用，提升為具生產、生活、生態活力之服務性產業，以重新創造漁村經濟之發展契機。
（五）、在符合國際規範下，建立環保節能的遠洋經營船隊。台灣遠洋漁業雖然在國際上有領先的實力，但是1,000餘艘的漁船，船齡超過25年佔一半以上，船體老舊影響安全、作業效率，應獎助汰換節能環保、更安全性現代化漁船。
在社會安定上——生活
(一)、改善漁業保險，提高災害給付。
1. 充實漁民、漁船海難救助基金，該兩基金合計10餘億元，對漁民個案救助改變以保險方式辦理，目前遭難死亡或失踪發給慰問金35萬元，如整合漁民平安保險經費，則理賠給付超過200萬元。
2. 漁船保險恢復民進黨執政時之補助比例及方式辦理，並研拟參加投保積極鼓勵措施。
3. 漁民平安保險由100萬提高至200萬元，保費由政府編列。
4. 有效應用政府出資成立之台灣漁船保險合作社，擴大漁船及第三責任險；先驅性試辦養殖保險，如海上箱網。
(二)、調整漁會的定位與功能。修正漁會法，漁會理事長由會員直接選擇產生；漁會具備團體協商及漁產品產銷失衡處理與調節的功能。
(三)、促進幹部船員人力資源的自給自足，培育漁業人才，改善漁業工作環境。沿近海漁業，主張漁業人力以國人為主；其次分散雇用外來，不能完全集中在一個國家，必須有更好工作環境、合理的待遇才會吸引人力的投入，尤其海上是3D產業。
四、結語
歸納「新漁業」政策，在沿近海漁業方面以資源、管理為重點；養殖漁業方面以水土使用、專區、海域利用為重點；遠洋漁業方面以符合國際規範下競爭發展、積極參加國際組織，在配套措施下魚貨調節嘉惠國人。期望「產業穩定發展」、「環境平衡永續」、「漁村人口活絡」的漁業遠景能及早實現。
農業新政研討會(2015.04.25~26)
主辦單位：新境界文教基金會、台灣農業產學聯盟
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