【財經專欄:農業診斷】從農田到餐桌—確立青年進鄉與食品安全

【財經專欄:農業診斷】從農田到餐桌—確立青年進鄉與食品安全

民報 2015-05-05 00:00

一、前言 
當前世界局勢,全球暖化、極端氣候、油價上漲等,在在使得糧食危機不斷攀升,世界各先進國家無不將糧食安全置於國家安全戰略位置,致力於提昇糧食自給率。目前台灣糧食自給率僅33.3%,遠低於世界各先進國家,諸如工業革命的發源地英國糧食自給率達65%、重工業及社會福利齊步發展的德國達93%,也落後於鄰國日本的40%、韓國50%,糧食安全出現重大危機;又近日食品安全風暴,顯示我國食品從生產、製造到銷售俱為財團所把持的惡果,財團利潤導向的經營方針,不僅限制了第一線生產者的收入,更以末端消費者的健康作為成本,來累積資本家的利潤。因此我們有必要重建長久以來作為台灣農業主力的小農經營體制,從政策上全面支持友善環境、地產地消、健康多樣的農作生產與消費模式,同時也呼應聯合國宣告2014年為家庭農業年(IYFF)的主張。
是以接下來,將從在地經濟的思維、地方政治的視野,以農業多樣化生產為基礎,論及1.從農田到餐桌地產地消的方式,並且2.從基礎教育開始建立食農教育的模式,以解決食安問題,接著3.探討農業所繫的勞動機會,從青年進鄉論及如何銜接勞動力,4.再論及生產資源的確保、水與土的平衡,最後5.建立土地儲備制度與農耕最適規模。如同德國主張:農業跟工業一樣重要、都市跟鄉村各有其價值。唯有如此,方能共同打造台灣更美好的未來!

1. 地產地消,從農田到餐桌
除了生產經營面向的政策外,通路及銷售的問題不僅關係著農戶的生計,也關係到消費者是否能夠享有健康多樣的市場選擇權。因此在政策上,必須為在地經營的家庭農戶建立與消費者直接連結的橋樑,完成「從土地到餐桌」皆是在地生產、在地消費的任務。
在具體執行辦法上,首先必須建立完整的產銷履歷制度,一方面增加友善生產農民的產品品牌識別度,另一方面使得消費者了解食物的來歷,充分的資訊揭露不僅有助於提昇消費者信心,也有利於溯源與監督。其次,政府可以通過與既成通路的合作,開設在地友善農產專櫃。例如由地方公所出面媒合友善在地小農及超市通路商,由友善小農定期供貨,協助通路開設專櫃或代銷。對小農而言,穩定的出貨通路是所得穩定的保障,也是對其友善耕作價值的一種肯定;對地方市集而言,在當今強調食安的社會氛圍下,這樣的專櫃有助於提昇企業形象及來客率;對消費者而言,有一個簡單便捷的管道可以取得健康多樣的食品,可以為家庭進行安心的消費。
此外,地產地消也可與社福項目結合,例如由政府針對中低收入戶發放食物券,食物券可指定消費項目,以澱粉類的米、麵,根莖類作物及蔬菜、水果為主。供應端則由地方政府統一向在地友善小農採購,各地公所與在地商家或合作社設立食物站,或協調零售通路協辦,中低收入戶可至指定場所以食物券購買糧食,如此可使收入有限的消費者也能免於食安的恐懼,而有獲得健康豐富飲食的機會。

2. 食農教育:根治食安問題的解方
目前食安問題的根本原因,在於少數幾個食品財團,掌握了大部分加工食品的技術、品牌、通路及市場。在財團利潤至上的思維下,既要削減成本又要削價競爭,食品的品質自然每下愈況,甚至是以不能食用的原料混充食品,造成食安風暴層出不窮。因應此種狀況,各地政府可輔導在地友善小農將其所生產之一部分農產品進行加工,配合完整的產銷履歷制度,一方面確保消費者的健康權益,一方面透過加工提高農產品附加價值,有助於提高小農的收入。甚至可透過合作社的形式輔導友善小農成立小規模的地區性加工廠,進而協助農民創立品牌,不僅小農與消費者雙贏,加工、經營、銷售等環節更可創造地方工作機會,有助於引進青壯勞動力或安定中高齡失業人口、農村新移民女性等之就業。
面對食安問題的另一重點,在於地產地消觀念在教育上的落實。例如各級學校應該在課程中加入一定時數比例的食農教育課程,教導在地生產、在地消費,以及產銷履歷的重要性;亦可透過實作課程的規劃,帶入農務勞動,並認識在地生產的農產品。由於在地生產的農產品接近市場,可以盡量以最自然的方式送進通路,不需要經過長程運輸,也不需要太多額外的防腐加工或染色增色,不僅對食品安全有正面的幫助,碳足跡較低也符合當今環保永續的主流價值。藉由食農教育課程的實施,可從根本鞏固上述觀念。
此外,政府亦需要求各公務機關帶頭做起。例如學校所提供之營養午餐,應要求採購有完整產銷履歷、食物里程不得超過一定上限、或來自縣市政府行政區內所生產之農產品等。各級機關的餐廳包商,也應比照上述建立其採購規範,並以定期查驗、隨機抽查、檢舉查驗等多元化管控方式,為民眾的健康全面把關。
3. 青年進鄉:農業勞動力的銜接
當前農村人口老化嚴重,青年勞動力外流使得鄉村僅餘老人及小孩,農業勞動力十分缺乏,農業就業人口平均年齡高達63歲,如何使青壯勞動力能夠銜接已是迫切議題。然而青年進鄉有著不低的門檻,土地取得困難、農業資源分散、技術支援不足、地方人脈缺乏,再加上長期以來農業所得持續低迷,薪資條件對青年勞動力而言缺乏誘因。因此,要改善農村勞動力銜接問題,首要穩定青壯勞動力在農村的就業條件。
若以青年勞動力的進鄉路徑作為標準,大致可分為2類,其一是所謂「U型」路徑,這類勞動者原本就是出身農村,有一定的地方人脈,甚至家裡本身就擁有土地、機具,父母或祖父母本身就是農業從業人員等。他們在求學或初入社會謀職期間離開農村,爾後因各種因素返鄉,或承接家業,或協助農務。這類勞動者即為通常所稱之「二代返鄉」,本身在其所出身之農村已掌握一定資源,所需者僅為一定勞動條件之確保。在政策誘因上,可訂一定期間的薪資保障措施(例如每月所得26,000,為期3年),並由地方政府農政機關或農會負責進行職業教育及各項輔導,使其在薪資保障期間結束後能夠獨立經營,其中表現優異者甚至可協助其創立品牌,以此帶動更多青年勞動力投入。
另外一種是所謂的「L型」路徑,這類勞動者並非出身農村,或者並非回到自己所出身之農村,地方人脈網絡欠缺,也沒有固有的家庭資產可以利用或繼承,更缺乏基礎的農耕技術支援。為了協助這類勞動者在農村站穩腳跟,各級政府必須成立平台,扮演媒介各項資源的角色,俾使新進勞動者能在最低成本及最短時間內取得農業經營所需各項生產資源。同時需建立公共的技術支援網絡,透過系統性的技術移轉,使新進勞動者能夠獲得農業經營所必備的農耕技術。當然,針對耕作土地、農耕技術、適當品種以及基本薪資的保障,都應加以協助,此一預算不管是農委會的農村再生基金,或是勞動部的多元就業方案,都可妥善運用。

4. 水與土:生產資源的確保
水源及土地是農業生產必備的兩大資源,要維持良好的農業生產環境,首先必須確保可用的水源及完整的土地。然而目前農村地區土地卻長期面臨炒作及轉用,大量的農地被開發為非必要的工業區、科學園區,甚至以都市計畫之名成為政商炒作的標的。根據2013年10月內政部公告之《全國區域計畫》,若欲達到糧食自給率40%的政策目標,則儲備農地至少必須有74至81萬公頃才足夠;而根據內政部的統計資料,目前全國非都市土地農業區農牧用地面積僅有44.6萬公頃、都市計畫區農業區面積僅有9.9萬公頃,總合僅有54.5萬公頃,距離目標至少還有20萬公頃以上的缺口。而全台現有都市計畫區可容納人口2512萬人,實際居住人1873萬人,落差639萬人。如再加上屬都市發展預備地的都市計畫農業區土地,則可容納近4000萬人。兩相對照之下,可知作為生產使用之農地現況已嚴重不足,而各地方政府熱衷劃定之都市計畫卻早已供過於求。
水土資源的確保,必須從根本做起,在施政計畫及區域計畫中明確指出需要保護的農地數量及分布,並應規定區域內都市計畫、工業區及科學園區的總量管制。由於目前農地是處於匱乏、而都市計畫用地處於過剩的狀態,故農地維護不能只思考就現有農地之變更進行管制,除將現有優良農地指定為不得變更以確保基本的生產資源外,就閒置過剩的土地也應規劃復育的工作,使其未來能投入農業生產。在水資源的利用上,也應按不同的農作特性優先確保季節用水,制定用水計畫提前與各項產業協調,杜絕過去任意將農業用水移作工業使用的現象,並落實灌排分離。
整體而言,水土資源的維護必須揚棄過去都市優先、工業至上的發展思維,轉為農工並進、城鄉齊全的政策態度。農地不是都市發展的預備地,而是農業生產的基本條件,不僅不容任意轉用,還必須盤點其他部門過剩的土地資源投入,以挽救農地匱乏的現況。

5. 土地儲備制與最適規模
為了使進鄉的青年勞動力能夠獲得足夠的農業生產經營資源,穩定農業收入,各級政府必須建立「土地儲備制」,隨時注意區域內農地所有權變動狀況,編列預算或貸款收購欲離農家戶之農地,一方面確保農地不會在炒作轉讓中被移作他用,另一方面當青年勞動力進鄉時,各級政府可以根據其所經營之農作種類,以出租的方式將適當面積的土地交由新進勞動者做農業經營,由此建立各類農作「最適規模」的經營型態。所謂「最適規模」,係指特定農作在以家庭農戶為基本單位下,家庭勞動力所能負擔以及經營所得足夠支持家庭開銷的農耕面積。因此政府必須根據作物種類建立不同的「最適規模」標準,以此作為扶植家庭農戶經營規模的依據,並透過「土地儲備制」適當進行農地的重分配,以確保農業家戶所得的穩定性。
「土地儲備制」適當進行農地重分配的具體執行方式,初期可接受個別農業經營家戶的申請,按「最適規模」出租適當面積的土地予個別家戶,也可作為政策誘因,透過資源媒合平台吸引想從農的年輕勞動力承租。中長期則可按個別農戶經營狀況調整使用,若個別農戶具備足夠獨立經營能力通過考核,且有永續經營意願及計畫,可以一定期間分期還款方式(例如20年無息分期付款),將所儲備之農地逐步釋放移轉給個別農戶。

二、小結
前述論點,並非空泛主張,衡量日本的農業政策,或是歐洲的共同農業政策,甚至德國的青年支持、環境補貼、英國的食品安全乃至於聯合國為了解決2008起持續高漲的國際農糧政策因而正式宣告2014年是國際家庭農業年,並提出「生產資源的維持:土地、水和自然資源的連結;財務支持:國家及地方財務、基層金融的制度協力;基礎設施公共投資;促進市場進入;引進青年勞動力;完整的培訓與農事教育;以增進家庭農場生產力;男女擁有性別平等的機會。」等眾多法制建議。衡諸各國無不從農業生產開始、食品加工、地方通路與地域產地標誌來厚實基層經濟、擴大地方就業機會。


[nop]農業新政研討會(2015.04.25~26)
主辦單位:新境界文教基金會、台灣農業產學聯盟[/nop]

 
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