【民間國安會議專欄】台灣外交策略及新思維

【民間國安會議專欄】台灣外交策略及新思維

民報 2015-04-20 00:00

去年春天太陽花運動,青年學子高喊「自己的國家自己救」。這個自救的呼喚感動和提醒國人「國家興亡、匹夫有責」,不可再坐視馬政權一意孤行、傾中賣台、圖利和縱容財團與北京在台的買辦壟斷兩岸經貿紅利和台灣經濟,扼殺庶民生機。2009年以來,馬政府推動兩岸三通和簽訂20多個經貿協定,對中國門戶大開,邁向兩岸經濟統合。又因馬政府外交休兵,逐年刪減國防預算,自廢武功,國人擔心來日中共政權可不費吹灰之力,和平解放台灣。
 
在11月29日的九合一選舉,已覺醒的台灣選民以排山倒海之勢,否決了馬政府傾中與推動台–中經濟統合的政策 – 凡是被認為與財團掛勾或北京代理人的現任國民黨市長和候選人都被拉下馬了。
 
北京涉台幹部擔心:(一) 國民黨慘敗,將引起骨牌效應,在2016年大選再次挫敗,導致民進黨重返執政;(二) 改朝換代將逆轉兩岸關係,「國台辦」麻木不仁和漠視台灣人民感受,馬請辭國民黨主席後,仍向台北喊話,一廂情願希望「在九二共識基礎上,兩岸各領域交流合作繼續深化,兩岸關係和平發展繼續推進」。
 
中國領導人習近平在今年三月初強調「九二共識」對兩岸關係的重要性,    定義「九二共識」是中方與台灣當局和各政黨的交往基礎。他危言聳聽:如果共同基礎遭破壞,兩岸互信將不存在,「基礎不牢,地動山搖」,兩岸將重回動盪不安。顯然,習近平企圖逼迫明年可能執政的民進黨及蔡英文走進一「個中國的鐵籠子」,以達成北京控制和併吞台灣的終極目的。
 
事實上,李登輝總統和海基會董事長辜振甫都否定海峽雙方曾達成所謂「九二共識」。李登輝直率批評「九二共識」一詞是他任內「陸委會」主委蘇起捏造,蘇起事後也坦承是他所創造的名詞,可見1992年雙方會談並無「九二共識」這回事。陳水扁2008年5月就任總統後和他任命的陸委會主委蔡英文詳閱兩岸對話及通信紀錄,也同樣確認兩岸沒有什麼「九二共識」。
 
馬英九就任總統後,扈從北京和外交休兵毫不遲疑接受所謂「九二共識」。他並自欺欺人主張一個中國,各自表述的一中即是中華民國,但北京堅持一中是中華人民共和國,中華民國早已不存在,並採取各種措施在國際社會,矮化和打擊台灣的國際地位及腐蝕中華民國主權。
 
美國在台協會(AIT)前執行理事施藍旗(Barbara Schrage)女士今年3月下旬在華府「傳統基金會」研討會上,對北京表達了被各界忽略的一些重要忠言。她說,北京當局必須自我克制,儘管希望國民黨在下次選舉中獲勝,「但任何試圖影響選舉的不必要動作都可能造成反效果。」她勸告北京應好好思考如何面對民進黨獲勝的局面,也應避免升高緊張,否則台海安定受到破壞,「不符合任何人的利益」。大部分台灣媒體並未注意到她對北京委婉的警告,片面強調他對民進黨的論述。
 
她建議民進黨應該提出具體計劃,在明年大選讓選民看到「民進黨如果勝選,會如何處理兩岸關係」。她指出,2011年民進黨總統候選人蔡英文訪美時,美國行政部門想聽聽蔡處理兩岸問題的具體計劃,可是蔡只談程序而不講具體內容,「令人非常失望」。
 
如前AIT理事主席卜睿哲去年所説的,她表示,美國行政部門未來也會私下對民進黨領導階層,特別是蔡英文,施壓,希望蔡等人提出方案,「試著縮小台灣與中國的分歧」,同時也讓美國和其他國家信服。她建議,未必一定是九二共識,但民進黨「必須表現出了解問題之嚴重」,不能迴避這個問題,至少在某種程度上化解北京的關切,美國的關切,並且化解「明顯希望安定的」台灣人民的關切。
 
要化解台灣人民的關切不難,但要化解北京的關切可能比登天還難。因為,北京要的是終極統一和併吞台灣,蔡英文不可能違背良心吞食「九二共識」,也不能像馬政權只想討好北京,圖謀「馬習會」,向北京輸誠,提出一中兩區,兩岸關係不是國際關係,和「台灣和大陸同屬一個中國」論述。陳水扁2008年當選總統後曾因柯林頓政府的壓力對北京釋放善意,就職時正式提出在中國政府不對台動武條件下「四不一沒有」的承諾,但不接受北京九二共識,一個中國的論述,因而只換來北京「聽其言觀其行」的冷笑話。施藍旗應該知道維護台海和平與穩定兩岸政府都有責任,美方不可與中共聯手逼台灣讓步,走進北京的圈套。
 
要求美國重視台灣民主程序
 
令國人非常不滿的是歐巴馬政府對台的策略和短視政策,這也是台灣公民團體,綠色政團,尤其是2016獲取政權的民進黨未來要加強努力的領域。在2012年的總統大選,不只是北京大力介入輔選,協助馬英九連任成功。口頭上重視民主的歐巴馬政府公然干預台灣民主程序,用各種方式打擊民進黨候選人蔡英文,協助馬英九連任。
華府一些官員認為協助馬政府的傾中政策,促進兩岸和解符合美國利益。他們害怕民進黨政府堅持主權和維護台灣主體性,容易引起兩岸尖銳對立和衝突,把美國拉下水。根據這種邏輯,美國是可能再與國民黨與中共聯手,阻撓民進黨在2016的大選東山再起?
這不是杞人之憂。去年五月中旬曾任小布希總統的國務院亞太助卿,目前主持Project 2049 Institute的Randall Schriver在一場有關台灣的研究會上即公開警告歐巴馬政府不可再次沾手台灣的2016總統選舉--他說「在台灣的選舉,我們言論與行動必須真正中立」。
如何促使美國尊重台灣民主,不干預2016選舉?台灣的公民社團,智庫和民進黨應大聲疾呼提醒美國人民、各界,和國會和行政部門,干預台灣的民主程序違背美國崇信的民主價值。除了道德勸說,我們也應提出有力的政治論述,說明為什麼國民黨繼續執政不但無助於美國重返亞太策略,也會損害美國利益。
馬政府持續削減國防預算和弱化台灣自衛能力,美國官員和國會議員曾多次提出警告。馬的外交休兵只求討好北京,許多國際議題,如南海的爭端,馬政府常常與北京一鼻孔出氣,與美國及其民主國家的主張背道而馳。
 
推動友台政策
 
台灣在美國國會友人,尤其是眾議院,支持美國對台軍售和安全合作,並通過友台法案如「台灣政策法案」(Taiwan Policy Act),但民主黨控制的參議院,因不欲挑戰本黨總統歐巴馬的外交政策而「按兵不動」,未能成案。2015年1月共和黨掌控國會兩院,可望有效制衡和施壓歐巴馬政府,積極推動友台政策。
歐巴馬政府過分偏重美中關係,其大聲宣示的反制中國擴張和霸權主義行徑的「重返亞洲」(Pivot to Asia) 政策,並未重視台灣的重要性和角色。台灣是民主自由的國家,維護其安全和不受中共政權的牽制,有助於亞太和平,也符合美、日和其他亞洲民主國家的利益。台灣如何藉美國政局改變,適時有所作為?
1994年柯林頓政府曾做過對台政策檢討,除了讓台灣駐美代表處,從「北美協調會」改為「台北經濟文化代表處」和其他一些細節的調整,美台關係並未有重大改善。美國智庫已提出美國政府重新檢討對台政策的要求。
台灣各界、民間、立法院和馬政府應該重視此一重要、來之不易的機會,有所規劃,對美國國會、媒體和智庫進行公共外交(Public diplomacy)提出我們的訴求。如果台灣人不努力爭取本身權益,就不要埋怨美國不重視台灣。
 
挑戰美國的一中政策
 
美國重返亞太策略有不少缺失;多位美國專家認為其中一重大缺失是未把台灣納入此一政策架構及其因應中共擴武的「海空戰略」規劃。台灣也因政治因素在美國重返亞太策略「缺席」和「失聲」--馬政府親中,與北京唱合,執行外交休兵」引起華府的不信任。
如果台灣2016年改朝換代,民進黨政府應展現新思維,和提出新的外交策略。1979年美中建交後,美國並未承認中共政府對台灣的主權主張;美國與國民黨政權切斷外交關係,把台灣定位為一「事實上國家」(de-facto state),台灣從1996年舉行總統直選,已是主權在民的國家。未來民進黨政府應要求美國正視台灣是主權國家,雙方應建立完全外交關係。
台灣決策者也應分清敵友,做出正確抉擇。某些國民黨策士認賊作父,主張所謂平衡策略妄圖遊走美-中之間,左右逢源,不只是過分天真,而且是不諳世界大勢。為了自保及展現本身是民主群體負責和有價值的成員,台灣必須有守有為。
台灣的民主政治,政權和平轉移,和對人權及其他普世價值的尊重,受到美、日和歐盟的稱讚,認為是中國和許多開發中國家楷模和燈塔,這種柔性國力(soft power)是台灣拓展外交的重要利器,值得發揚光大。台灣應更關心中國大陸的人權及支持香港人民爭取選舉權。
多年來,中國大力擴軍,海峽兩岸軍力已嚴重失衡,但馬政府卻逐年刪減國防預算,自廢武功,美國國會議員,智庫專家及行政部門官員皆表達失望不滿。2015年國防開支是台幣3123億,只佔台灣GDP的2.34%。民進黨再次執政後,即須糾正馬政府錯誤,提升國防預算,增加到美方建議的GDP3%。
 
整合軍購和端正防衛策略
儘管北京亟力反對和阻撓,但美國對台軍售,根據美方利益及「臺灣關係法」仍繼續進行。對台軍售有政治和戰略考慮;政治上,美國的軍售表達華府支持台灣的信息;戰略上,美國提供先進武器和裝備以強化台灣自衛能力。(Richard Bush,2014)。
前AIT理事主席卜睿哲指出,如果中共對台動武,美方介入協防的前提是台灣必須能夠抵抗共軍攻擊防守數週(several weeks),美方才可能「調兵遣將」馳援。如果台灣擁有此種防衛能量,樂觀地說,中共就不太可能考慮對台動武。卜睿哲不客氣的指出美方的憂慮:台灣近來軍購要求背後的防衛策略「不再適合其威脅環境」(no longer appropriate to its threat enviroment),因而減少了這些武器的可能嚇阻效果。
美國國防部官員抱怨台灣所提出的軍購清單常常是為安撫海、陸、空各軍種,三軍「統統有獎」,而不是經過最高決策者統籌和整合的防衛計畫。台灣取得的武器昂貴,卻可能「華而不實」,例如阿帕契(Apache)直升機。未來民進黨政府軍購必須基於對中共客觀的「威脅評估」(threat assessment)及海島型國家防衛策略所需武器系統的論述(rationale)。
 
落實不對稱戰略
 
台灣不可能與中國進行軍備競賽或達成雙方軍力均衡。台灣只能尋求及依賴創新和不對稱作戰(asymmetric warfare)的防衛策略。台灣要「防衛固守」更需要「有效嚇阻」,因而必須擁有(透過自製和外購)具嚇阻(deterrent)效果的武器系統。易言之,台灣應採取所謂「刺蝟」戰略(這種動物皮膚堅韌,尖銳的刺,具有殺傷力,使虎狼望而生畏不敢攻擊他),發揮堅強自衛和嚇阻能力。專家認為台灣佈署的雄風三型(HF3)攻陸反艦超音速飛彈是強有力嚇阻武器,應加以推廣。
台灣有先進的資訊科技,應發揮網路戰力(cyber capabilities),必要時採取資訊戰(information warfare)攻擊和破壞敵方的”C4ISR”(指、管、通、情和監控)的能力。這種「柔性國力」(soft power)不必求諸外國,台灣可以自行研發,並訓練和養成一支小規模,但優秀,專業和有強大戰力的網軍,並可與美、日印等國合作。。
 
保密防諜的挑戰
 
美國政府和國會多次指出中國對台灣不懷好意,對台進行間諜活動層出不窮,並滲透了台灣軍情機關。多位現任和退役軍官中了中共「銀彈」美人計或其他動機,把軍事機密交給對岸情報人員。中共竭力想取得的是台灣指、管、通、情和美國提供給台灣的武器系統情資。洩漏這些機密情報不但傷害台灣的防衛,而且破壞美國與台灣安全合作的信心,有可能降低美方提供台灣精密武器和裝備的意願。
很諷刺的台灣情治機關對中共在台一些重大的間諜案竟然「不知不覺」或「後知後覺」,如羅賢哲少將出售國軍”C4ISR”機密給對岸而被判無期徒刑一案,就是美方「通風報信」,提供確實資訊才得以破案。保密防諜是最基本的國安需求。如何有效防止中共對台的軍情科技及產業間諜活動也是未來民進黨政府重大課題。
 
因應零邦交國的挑戰
 
馬政府任內北京未挖走台灣的邦交國,原因是馬英九接受九二共識,高唱「外交休兵」,扈從北京,甚至在「世界衛生組織」接受北京把台灣貶為中國一省之安排,以觀察員身分出席世衛大會(WHA),北京當然樂於對馬有所「施捨」。
台灣目前22個邦交國對提升台灣的國際地位、貿易或國安有何助益?如果嗣後兩岸關係變化,2016年民進黨取代國民黨執政,北京決定挖光台灣所有邦交國,台灣政府如因應?
在這些邦交國中,因宗教和象徵性意義,教廷可說是最重要。與中國大陸相比較,台灣天主教人口不多,教廷幾十年來嘗試與北京建交,有時甚至到委曲求全,但北京卻不為所動。中國政府迫害天主教徒與其他宗教信仰者舉世皆知,但其堅持中國的主權,要求在中國的天主教僧侶(主教、紅衣主教、樞機主教)須由中國政府任命,是教廷所吞不下的。如果將來習近平或教廷做出讓步,雙方建立正式關係,台灣完全用不上力。
台灣與巴拿馬、瓜地馬拉、薩爾瓦多、宏都拉斯和尼加拉瓜等國簽了自由貿易協定,但台灣與這五國的貿易額少之又少,只佔台灣全球貿易的0.14%。台灣本期待邦交國至少在台灣參與國際組織的議題上能有助力,但情況令人失望。親民黨立委李桐豪指出,在二十二個邦交國中,除了教廷以外,十二個國家未就台灣參與「聯合國氣候變化綱要公約」(UNFCCC)幫忙發言,另外五國未寫信表示支持。某些邦交國已走出與北京建交的第一歩,與中國互設商務辦事處。今年一月上旬,台灣在拉美及加勒比海地區的邦交國當中,巴拉圭、多明尼加、薩爾瓦多、瓜地馬拉、宏都拉斯、海地、尼加拉瓜和巴拿馬等八國外長出席,在北京舉行的「中拉共同體論壇」(CELAC)首屆部長會議(洪哲政2015) 可說一葉知秋。
除了教廷,其他邦交國維持與台灣邦交,因為台灣每年都提供援助。不久前瓜地馬拉總統因為把台灣政府援款中飽私囊而被揭發和定罪。如甘比亞總統賈梅(Yahya Jammeh),貪得無饜,十八年來私吞可觀的台灣援款後,去年又獅子大開口要求鉅款,未能得逞而宣布與台灣斷交,台灣邦交國由23減為22。
台灣本來就該放棄這種國家,但朝野政黨和民間多年來深受「邦交國數目迷思」之害,總是不惜花大錢維持門面。民進黨執政末期,外交部長黃志芳曾透過掮客吳思材和金紀玖,欲以3000萬美元購買巴布亞紐幾內亞(PNG)的外交。東窗事發後,這兩位外交騙子雖未騙走台灣人民的血汗錢,但對巴紐案的支票外交(check diplomacy)醜聞大大傷害台灣人民和政府的尊嚴和聲譽。
當然國民黨政府金錢外交行之有年,手段細膩,較容易矇蔽人民或媒體耳目。例如胡志強擔任外長期間,在1998年到巴拉圭參加新總統就職大典時就用了4億美元「保住」巴國的外交關係。該總統曾「善意」告知胡部長,北京特使已抵巴京,將提供15億美元援款交換巴正式外交關係。據說胡部長「長袖善舞」,以4億美元援款打發了新總統口中的「中國特使」,透過台灣的中國信託銀行和國際商銀(兆豐國際商銀前身)在紐約證券市場上各購買2億美元巴拉圭中央銀行所發行的公債。胡的金錢外交幾乎是天衣無縫,比黃志芳高明甚多。
民進黨必須對零邦交國的可能性預作籌謀。如果邦交國真正重視與台灣人民的友誼,願與台灣維持邦交,我們展開雙手歡迎。如果其中一些國家企圖乘機敲詐,新政府絕對不可重蹈覆轍,陷入邦交國數目迷思,玩金錢外交。
外交部2015預算編列台幣84億元以援助友邦。如果他們被北京買走,台灣節省了一大筆援外款項,可用來推動和支持國際開發、國際合作、國際關懷與救助、醫療及慈善等工作。2011年美國政府AID署長曾訪台,邀請台灣與美國合作支援國際開發、環保、和其他援外項目--台灣不會因為零邦交國而在國際社會孤立。
外交經費要用在「刀口上」,尤其是攸關台灣國際地位、國安和外貿的美、日、東協和歐盟--不只是他們官員,尤其是他們的國會、公民社會和媒體。因為外交重要,所以不能只依靠外交部和職業外交官。台灣應該強調「公共外交」(public diplomacy),發揮公民社會的創意,外交論述和實際參與。
 
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