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從南鐵東移看居住權與都市開發

(原文出處:交大喀報/記者 陳婉宣 報導)

糾纏八年的南鐵東移拆遷案在最後一戶黃家被強制拆遷後,暫時落幕。結局兩敗俱傷:民眾失去了充滿回憶的家園,而政府留下臭名。到底「都市開發」和「居住權」應該如何權衡?面對公共利益的開發和私人權利被剝奪時,政府及人民應該有何種作為?

台南市鐵路地下化最初於1995年被提出,直到2003年都維持原軌地下化的方案。在2004年到2006年期間,中央及台南市政府對於經費負擔比例一直沒有共識。2007年「原軌案計畫正版」的公文中,行政院才首度提到「以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性」一說。隨後,行政院於2009年核定台南鐵路東移案。

然而,東移軌道沿線的居民一直到2012年台南市都市計畫通過時,才收到通知書,驚覺房屋及土地將被永久徵收。反台南鐵路東移自救會因而成立,聚集300多戶居民的心聲,開啟了長達8年的抗爭之路。


反南鐵東移自救會抗爭現場。(圖片來源/臉書粉專「反台南鐵路東移自救會」

民眾群起抗爭,甚至不惜北上至行政院守護自己的家園。政府也盡力地和人民溝通,台南市政府都發局局長秘書處主任侯姵如指出,整個南鐵東移案牽涉到的相關機構太多,包含都發局、鐵道局、地政局、環保局等等。計畫也過於龐大,因此很難區分責任所屬。發生爭議時,也很難去顧及到所有聲音。
 
歷年知名徵收案
回顧歷年較知名的徵收案:桃園航空城。航空城徵收案是台灣史上規模最大的徵收案件。初步的規畫概念在2001年朱立倫上任桃園縣長(今桃園市)時提出。2008年正式由前總統馬英九提出「愛台十二項計畫」,並在2012年行政院核定後正式啟動。然而,因為徵收規劃不完全以及危害到民眾權益,導致2013年民眾組成桃園航空城自救會開始抗爭。

上述的航空城徵收案和南鐵東移徵收案有幾項共同點。一、都先由行政院核定後,才通知居民進行舉辦公聽會,進行後續規劃。二、土地徵收的公益性和必要性不明確。三、官司仍在繼續,但工程早已啟動,後續賠償問題難以解決。

徵收程序有疑慮
反南鐵自救會的律師簡凱倫指出:「現行的徵收程序非常不合理。如果行政院都先核定了,才通知關係戶、舉辦公聽會,那這是政令宣導,而非真正的在溝通。」現行的土地徵收流程理應為行政院核定後,再由各地方政府的掌管機關去執行,並且依照情況決定是否舉辦公聽會。然而,雖然現行的法律中,有賦予主關機關在政策定調前召開聽證會,把相關受影響的利害關係人聚集,讓他們充分表達意見。但這樣的公聽會並沒有明確的法規來約束政府要採納民眾的意見,因而常常留於形式,而非有效地和民眾溝通。

簡律師表示:「徵收土地事前的溝通是雙向的,包含行政院要在核定前,要和民眾明確說明會影響到哪些權利。同時,也要邀請各個方面的關係人,擴大民眾參與,並且誠懇的對談,適當地採取意見。」


反南鐵自救會成員要求政府舉辦公聽會。(圖片來源/臉書「反台南鐵路東移自救會」

另外一個癥結點在於,在反徵收方與政府單位訴訟案持續進行的當下,工程往往已經開始進行施工,多數的房屋也已強制拆遷。就如同南鐵東移案,在最後一戶黃家被強拆後,訴訟仍持續進行。就算最後法院裁定抗議民眾勝訴,也很難向大埔徵收案一樣爭取到原地重建的補償方式,頂多只能用同等價值的公有地償還,或者訴諸國賠。

公益性及必要性
大部分的土地徵收案最受反彈的關鍵就是公益性和必要性不足。以南鐵東移案的例子來說,大部分的居民分成兩種聲音:一部分的人認為鐵路根本不該地下化。他們認為平交道事故是可以透過號誌設計、速率調播等等技術層面來改善和解決,而耗費300億的工程費將鐵路地下化並非是最好的解決辦法,。且台南市的許多古蹟文化都是圍繞著鐵道在發展的,維持地面軌可以保留既有的都市鐵道文化。

另一部分的人不反對鐵路地下化,但反對南鐵東移。他們認為在徵收必要性原則下,如果可以用侵害性較小的原軌案達到鐵路地下化的目的,何必危害400多戶居民的居住權?舉例來說,反南鐵自救會會長陳致曉的家在原軌案的狀況下只需要被徵收部分土地,但南鐵若是東移,則須全數拆遷。陳會長表示,如果台南市民想要鐵路地下化,他願意讓出土地。但若是讓出較少部分就能達成市民的心願,那為何不採取侵害較小的方案? 

配套措施不夠完善
針對南鐵拆遷案,簡凱倫律師也提到,相關的配套措施根本不夠完善,安置政策也處理得不夠細膩。雖然政府提供半價的安置宅,但其實有一大部分居民根本無力負荷。除了產權難以追溯外,常常一塊土地是多人共同擁有,被迫搬遷時會按照土地持份拿到相應的金額賠償,而拿到的賠償金往往負擔不起安置宅,導致有多數居民已到中年,卻被迫背負房貸。在這種情況下,居住權在某種程度上也是被政府剝奪。


南鐵東移照護住宅。(圖片來源/截自臉書「台南市政府都發局」

台南市政府都發局綜合計劃與審議科廖育德表示:「所有的政策都是在仔細的評估下做出的結論,政府也希望給予人民最好的居住環境。」但對於大多數民眾來說,都市開發是必要的嗎?開發到哪種程度是可以接受的?當都市開發計畫為害到居住權時,民眾願意做多少讓步?在雙方的認知都不同的情況下,是不是能修改程序,強制在行政院核定前舉辦公聽會,坐下來好好談談?或許留取空間,讓民眾真實地說出自己的想法,政府也能提前說明計畫的用意與規劃。如此一來,雙方才會在停一個平面上溝通,民眾也才有被尊重到的感覺。而這樣的都市開發才是妥善且有意義的。

關鍵字:台南、鐵路、南鐵東移、都發局、都市計畫、土地徵收

縮圖來源:臉書「反台南鐵路東移自救會」

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